Подзаконные акты Российской Федерации

В организации верховной власти Конституция РФ воспроизводит архетип сильной единоличной власти главы государства, что особенно ярко проявилось после внесения в нее поправок 2020 г. Если оценивать порядок формирования и характер взаимоотношений высших органов государственной власти из тех правовых возможностей, которые предоставлены Конституцией РФ и на ее основе текущим законодательством Президенту РФ, то становится очевидным, что существующая в России форма правления неслучайно идентифицируется некоторыми специалистами как криптомонархическая или суперпрезидентская. 

Ст. 80 Конституции РФ закрепляет за Президентом, главой российского государства, функции, которые должны обеспечить его существование как социально-политического единства и управление им в качестве органической целостности: гарантийную («гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина»), охранительную («в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности»), интеграционную («поддерживает гражданский мир и согласие в стране»), координационно-арбитражную по отношению к другим структурам публичной власти («обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти»), государственного кормчего («в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»), представительскую («представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях»). 

Коллизии между нормативными правовыми актами различной иерархичности являются значимой проблемой независимо от уровня и сферы деятельности того или иного НПА, что было исследовано выше на примере коллизий между федеральным и региональным законодательством сходной иерархичности, но пути устранения коллизий представляются сходными и применимыми для нивелирования противоречий как в законах и подзаконных актах федерального уровня, так и в федеральных подзаконных и региональных законах. Как известно, коллизии в праве могут быть объективными и субъективными. 

Объективные коллизии являются следствием того, что формирующееся право не всегда успевает регулировать новые, изменяющееся и динамично развивающиеся общественные отношения. В этом случае, правотворец может снять с себя часть вины за допущение такой коллизии, ведь немедленно реагировать на все, даже самые незначительные, изменения федерального законодательства практически невозможно. Процесс разрешения таких коллизий усложняется еще и тем, что принятие поправок в целях устранения противоречий федеральным нормативно-правовым актам может занять длительное время на региональном уровне. 

Именно такая, объективная, коллизия имела место, в одном из рассмотренных казусов при соотношении норм Закона Красноярского края от 30.10.2008 г. №7-2279 «Об установлении предельного значения площади и срока рассрочки оплаты недвижимого имущества, приобретаемого субъектами малого и среднего предпринимательства при реализации преимущественного права на его приобретение» о максимальной площади помещений при реализации субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого имущества и норм Федерального Закона от 22.07.2008 г. № 159- ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». 

Регулирование указом Президента общественных отношений до принятия федерального закона, направленного на регулирование этих же отношений, получило название «опережающее правотворчество» и вызывает неоднозначные оценки среди юристов. Так, по мнению Л.А. Окунькова подобная деятельность характерна конституционными монархиям, где монарх в определённых случаях мог действовать в качестве законодательного органа [Окуньков, 2000, 59-60]. 

Т.В. Круглова признаёт возможным принятие «законозаменяющих» указов Президента, если они направлены на устранение пробельности законов, а само восполнение пробела обусловлено ситуацией в стране и мире [Круглова, 2015, 120-121]. 

И.А. Гдалевич считает право Президента на опережающее нормотворчество ограниченным и возможным только в случае, если оно ему делегировано законодателем федеральным законом [Гдалевич, 2015, 386]. 

Так или иначе, но феномен опережающего правотворчества вызывает вопросы: если данные отношения не могут быть урегулированы иначе, как федеральным законным, иные нормативные правовые акты, регулирующие их, незаконны. 

Если же подобное альтернативное регламентирование возможно и правомерно, к чему тогда последующее принятие федерального закона, который будет дублировать эти же нормы права? Приведённые Постановления Конституционного Суда сформировали правовую основу не только для существования «указного права», когда Президент, издавая указы, действует в качестве законодателя, но и для расширения полномочий Президента в иные сферы, уже урегулированные законодательно. 

Нормотворчество исполнительной власти представляет собой самостоятельное направление государственного нормотворчества, формой выражения которой является подзаконный нормативный правовой акт субъекта исполнительной власти, принимаемый на основе и во исполнение закона. 

Правовым основанием нормотворческой функции исполнительной власти выступают соответствующие нормы Конституции Российской Федерации, законодательных и подзаконных актов. Так, в ст. 115 Конституции Российской Федерации закреплено, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения [2]. 

Следует отметить, что в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» в нормативной форме издаются только постановления, в свою очередь, распоряжения ориентированы на решение оперативных вопросов, не имея нормативного характера [3]. 

Применительно к федеральным органам исполнительной власти функция нормотворчества определена на подзаконном уровне. Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 установлено, что министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности [4]. 

В теории права вопросы иерархии правовых актов давно разработаны [1, с. 39–43; 2, с. 14–15; 3, с. 158; 9, с. 51–56] и вряд ли относятся к числу дискуссионных. Никем не оспаривается приоритет Конституции Российской Федерации и федеральных законов по отношению к ведомственному нормотворчеству. Безусловно, в своей массе подзаконные акты строго соответствуют законам. 

Однако исключения из общих правил всё же встречаются, хотя и нечасто, и роль таких исключений в реализации основных прав граждан, гарантированных Конституцией РФ, вряд ли возможно оставить без внимания, особенно если речь идёт о здоровье российских граждан. Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ, каждый человек имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В развитие этого положения в 2020 году в ст. 72 Конституции РФ были внесены изменения, «поправки Рошаля», обязывающие федеральные и региональные органы власти обеспечить оказание гражданам доступной и качественной медицинской помощи. Помимо этого, координация вопросов здравоохранения между федеральным и региональным центром предполагает совместное ведение Российской Федерацией и её субъектами вопросов социальной защиты и обеспечения [7, с. 75]. 

Кроме того, основные позиции находят своё отражение в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об охране здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 323-ФЗ), в рамках которого указано, что граждане страны имеют право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы, в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. При этом пациенту, согласно п. 1 ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 323-ФЗ, предоставляется право на выбор врача и выбор медицинской организации. 

Суммируя вышеизложенное, история современной России содержит примеры, демонстрирующие осуществление Президентом функций и полномочий, входящих в компетенцию других органов государственной власти, происходит постепенное увеличение полномочий Президента, как предусмотренных Конституцией, так и закреплённых в иных Подобная неограниченность полномочий Президента имеет несколько следствий: - нарушается принцип правовой определённости, согласно которому правовое регулирование должно быть чётким, понятным, не допускающим рассогласованность норм права и правоприменительной практики; - нарушается принцип разделения властей. Как показано выше, имеются примеры, когда Президент осуществлял полномочия, относящиеся к исполнительной власти и законодательной власти. 

Отсутствие баланса и взаимной ограниченности между органами государственной власти увеличивает риски возникновения авторитаризма и ущемления прав и свобод в угоду собственному правотворчеству; - нарушается принцип законности. 

Если Президент полномочен регулировать любой вопрос своим указом, а последующий федеральный закон дублирует положения указа, верховенство закона не может быть соблюдено, сам закон перестаёт быть главенствующей формой закрепления норм права и становится лишь одной из; - концентрация полномочий также создаёт угрозы для реализации норм-целей и нормдеклараций, закреплённых в преамбуле, ст.ст. 1, 2, 3, 10, 15 Конституции. 

Указанное следует рассмотреть, как факторы, повышающие риск злоупотребления главы государства своими конституционными полномочиям, а также препятствующие соблюдению статуса Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина.