Введение
В соответствии с положениями ст. 1 Закона № 59-ФЗ к обращению граждан Российской Федерации относятся действия при реализации права, гарантированного Конституцией Российской Федерации, обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, а также обращения объединений граждан и юридических лиц и, кроме того, лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами, ограничивающих это право для этих лиц. Таким образом, объект статьи – общественные отношения, связанные с особенностями института обращения граждан в системе защиты прав и законных интересов граждан. Предмет работы – нормы права и научная литература, связанная с особенностями института обращения граждан в системе защиты прав и законных интересов граждан. Цель работы – проанализировать нормы права и научную литературу, связанную с особенностями института обращения граждан в системе защиты прав и законных интересов граждан. К методам, используемым в ходе исследования, следует отнести методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, формально-юридический и сравнительно-правовой метод.
ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУТА ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН
Изучение действующего российского законодательства позволило сделать вывод, что понятие «публично значимые функции» законом не определено. Этот «юридический» термин упоминается только в Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и в ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Легальное определение понятия «публичная функция», как обычно, отсутствует в российском законодательстве.
Уже вошло в традицию, что юридический термин широко используется в выступлениях первых лиц государства, в средствах массовой информации и в научных работах, при отсутствии четкого толкования его как в законодательстве, так и в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ. В итоге вопрос о том, какие именно организации подпадают теперь под действие Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан», остается открытым, и он, несомненно, еще станет поводом для многочисленных судебных разбирательств.
Кроме того, возникла довольно странная коллизия понятия «должностное лицо» (п. 5 ст. 4 Закона 59-ФЗ) с исчерпывающими признаками, указанными в статье, и понятия «должностное лицо иной организации, осуществляющей публично значимые функции», не имеющего никаких юридических определений и признаков, однако подлежащего административной ответственности!
В то же время неопределенность понятия «организация, осуществляющая публично значимые функции» и исключения по виду обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, привели к практически полному отсутствию юридической ответственности лиц, на действия или бездействие которых поступают жалобы граждан.
Необходимо учесть, что право на привлечение к ответственности, а именно на возбуждение административного дела и на обращение в суд по данной статье, относится к исключительной компетенции прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ) и именно это должностное лицо своим волевым решением определяет наличие или отсутствие состава административного нарушения в целях возбуждения (отказа) административного производства.
То есть на практике данное нарушение может быть выявлено в ходе проведения прокурорской проверки по инициативе прокурора или по поступившему на имя прокурора заявлению гражданина о привлечении к административной ответственности должностного лица, нарушившего требования Закона 59-ФЗ.
Административным законодательством предусмотрен срок давности для данного нарушения – 3 месяца со дня совершения правонарушения. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом или иным нормативным правовым актом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. Поэтому длительное нежелание должностного лица выполнять свои обязанности согласно положениям Закона 59-ФЗ не могут быть признаны длящимся административным правонарушением, и срок давности исчисляется со следующего дня после 30-дневного срока с момента регистрации сообщения. Мало кто из лиц, занимавшихся перепиской с представителями государственных органов, обращает внимание на такую мелочь. В дальнейшем при обращении к прокурору исключается возможность привлечения чиновника к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ.
Из данной ситуации имеются два выхода: первый – признать нарушение сроков, предусмотренных Закона 59-ФЗ, длящимся административным правонарушением, второй – признать любое нарушение порядка рассмотрения сообщений граждан, предусмотренное Законом 59-ФЗ, нарушением законодательства о противодействии коррупции, так как за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции установлен шестилетний срок административной ответственности со дня совершения административного правонарушения. Если признать тот факт, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, при наступлении ряда предусмотренных законом последствий, является коррупционным преступлением (ст. 293 УК РФ «Халатность»), то бездействие должностного лица по сообщению гражданина (волокиту), без последствий, предусмотренных уголовным законодательством, необходимо отнести к коррупционному административному правонарушению, с установлением именно такого срока давности.
Второй проблемой применения положений данного закона и возможностью судебной защиты является п. 2 ст. 1 Закона 59-ФЗ, а именно то, что «установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами»9, а также то обстоятельство, что большинство представителей государственных органов, указанных в этом законе, т. е. лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления, на действия или бездействие которых и приходится основное количество обращений, не подлежат административной ответственности.
Заключение
Если ответ на просьбу гражданина требует использования информации, содержащейся в документах, которые находятся в иных организациях, а также к этим документам доступ ограничен, гражданину, отправившему обращение, сообщается, что невозможно ответить на суть вопроса, поставленного в связи с недопустимостью раскрытия указанной информации.
В заключение отметим, что от правильной формулировки, компетентного правового регулирования и умелого анализа результатов работы с обращениями, решения проблемы защиты прав человека и граждан, своевременности принятия новых или корректировки существующих нормативных правовых актов, зависит решение вопроса, поставленного в обращении, однако стоит сказать, что во многом решение зависит от организации, а также от правильной постановки вопроса в обращении. В этой связи органы и институты должны быть искренне заинтересованы в устоявшейся, продуманной и правильно организованной работе с обращениями граждан.