Реализация конституционного права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления

Политическая и социальная практика последнего времени показала, что создание демократических социальных и политических институтов, а также изменение параметров макроэкономической системы недостаточны для становления эффективной модели государственности . Сегодня социокультурная составляющая общественных преобразований имеет значение не меньшее, чем экономическое. В этом смысле важной чертой социально-экономических реформ и модернизации выступает институт обращений граждан в органы государственной власти как наиболее действенный механизм взаимовлияния власти и местного сообщества .

Обращения граждан издавна являлись своеобразным индикатором общественного настроения, служили одним из основных каналов «обратной связи». Даже во времена «полевого» русские князья шли с отрядом в подчиненные племена, чтобы «выполнять свои обязанности в отношении населения» . Согласно жалобам его подданных, князь совершил суд и наказание, изменил значение дань. В течение существования фидеров был разработан специальный порядок официальной ответственности за жалобы: в конце срока действия следующего арендатора жители могли обжаловать его действия. В результате многие губернаторы были лишены не только «живота», который был приобретен путем кормления, но также и старой наследственной собственности, уплатив ущерб истцам и судебные штрафы. 

Корни института права граждан на обращения в российском государстве уходят в далекую историю. Впервые право на обращение к гражданам было закреплено Иваном III в Кодексе законов, принятым им в 1497 году. Свод законов 1497 года является первым документом, который устанавливает в письменной форме право граждан использовать петицию к царь Российской империи. В Кодексе права Ивана III также закреплено право граждан подавать иск в судебную систему . Кроме того, впервые предпринимаются попытки установить определенный порядок подачи и рассмотрения жалоб. Так, челобитнику надлежало первоначально идти к боярам, и только после этого, если вопрос не будет разрешен, подавать жалобу царю. Бояре, в свою очередь, не должны «отпускать от себя» челобитников не разрешая их вопрос, по справедливости. Таким образом, можно отметить появление у челобитников появляется юридически оформленного право на справедливый суд, а у бояр, в свою очередь, появляется обязанность судить по справедливости: «А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себя не отсылати, а давали всемьлсалобником управа в усемь, которымь пригоже. И чья обида не подходит для господства, а затем скаати к великому князю или к тому, что его послы, которым люди приказаны ведати» .

В 1550 году был принят новый Судебник, в котором такие понятия, как обращение вообще, субъекты апелляций, порядок работы силовых структур с заявлениями граждан и их рассмотрение и меры ответственности не только должностные лица силовых структур, но и сами заявители были конкретизированы . Согласно Судебнику 1550 г. боярам предписывалось рассматривать дело по существу, даже если это потребует участия государя и уже более четко говорится об ответственности недобросовестных жалобщиков и должностных лиц .

Конституционное право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления урегулировано, главным образом, Конституцией РФ (ст. 33). Формулировка данного права следующая: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» .

Укрепление этого права в Основном законе государства свидетельствует о его важности, поскольку «не все права и свободы, которые лицо и гражданин имеют в Конституции, но только основные или фундаментальные». Важность этого права человека и гражданства заключается в том, что благодаря этому естественное состояние человеческой свободы проявляется в способности свободно выражать свое мнение, защищать свои права и свободы и участвовать в управлении общественными делами. Таким образом, право обращаться к государственным органам как конституционным, оно входит в предмет науки о конституционном праве и рассматривает механизм его осуществления, необходимо именно с позиции науки о конституционном праве.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации вышеназванного права, регулируются ФЗ № 59.

Статьей 5 указанного закона определены конкретные права гражданина при рассмотрении обращения.

Обращения в государственные органы и органы местного самоуправления урегулированы многими федеральными законами, например:

- ст. 12 ФЗ от 8 августа 2008 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (заявление о государственной регистрации юридического лица);

- глава 2 ФЗ от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (заявление о лицензировании);

- глава II ФЗ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (заявление о выдаче заграничного паспорта);

- Указ Президента Российской Федерации от 17 февраля 2010 г. № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» и многие др.

Среди других федеральных законов, обеспечивающих реализацию гражданами права на обращение, в первую очередь выделяются кодифицированные нормативные акты: Уголовно-процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные нормативные акты регламентируют право граждан на обращение за судебной защитой, а также закрепляют форму рассмотрения жалоб и заявлений граждан.

Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» субъективное право на обращение может быть автоматически расширено доступом к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Таким образом, реализация права на обращение является гарантией права граждан на информацию, равно как и получение заявителем полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, предусмотренное требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Обращения граждан призваны реализовывать функцию контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, выявлять и устранять различные недостатки в их работе. Праву граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления соответствует обязанность этих органов, а также должностных лиц, которым они направлены, в установленном законом порядке и в установленный срок рассмотреть обращения и принять по ним обоснованное и законное решение.

О.В. Хомова и Е.А. Шуклина называют следующие проблемы в сфере реализации конституционного права граждан на обращения:

- перенаправление органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений граждан в адрес некомпетентных и неуполномоченных по рассмотрению поставленных в обращении вопросов и принятию по ним решений органов и должностных лиц;

- отсутствие понятных и четких разграничений полномочий между исполнительными органами государственной власти, в которые перенаправляются обращения по компетенции;

- недостаточный учет требований и доводов направивших обращение заявителей, в том числе рассмотрение обращений без непосредственного участия гражданина, и, как результат, направление необъективного ответа не по всем поставленным вопросам;

- уклонение от всестороннего рассмотрения обращения, в том числе подмена предмета обжалования, учет лишь второстепенных факторов, субъективизм при рассмотрении и отсутствие взаимосвязи между изложенными положениями и выводом;

- направление ответа, содержащего похожие формулировки, перечисление, изложение и цитирование нормативных правовых актов, известных заявителю или не имеющих прямое отношение к вопросу;

- необоснованно частое указание заявителям на невозможность решить вопрос или восстановить нарушенное право никак иначе кроме как путем самостоятельного обращения гражданина в суд;

- недостаточный уровень профессиональной компетентности государственных гражданских и муниципальных служащих;

- невозможность осуществления внешнего контроля за порядком рассмотрения обращений, закрытость органов государственной власти в сфере рассмотрения обращений граждан, отсутствие действенного механизма рассмотрения жалоб на действия (бездействия) должностных лиц;

- отсутствие единой, четкой и понятной регламентации проведения личных приемов граждан уполномоченными должностными лицами;

- низкий уровень информированности, юридической грамотности и правовой культуры населения, усложняющий процесс рассмотрения обращения .

В целях устранения перечисленных проблем, а также обеспечения своевременного, объективного и всестороннего рассмотрения обращений граждан органы государственной власти и местного самоуправления проводят методическую работу. Так, например, структурное подразделение Администрации Президента РФ – Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций направляет в органы государственной власти субъектов Российской Федерации разработанные и утвержденные методические рекомендации по рассмотрению обращений граждан с учетом накопленного опыта. Также ежеквартально указанным Управлением в субъекты Российской Федерации направляются информационно-статистические обзоры рассмотренных обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту РФ, которые должны быть проанализированы и учтены в работе. Данные меры направлены на укрепление взаимодействия государства и общества посредством института обращений граждан.

Подводя итог исследования, отметим:

1. Установление института обращений граждан произошло с созданием специальных органов.

Законодательство об обращениях граждан прошло многоэтапное развитие и продолжает совершенствоваться по настоящее время. Несомненно, законодательство об обращениях до сих пор не идеально. Однако, стоит сказать, что по сравнению с предыдущими периодами на современном этапе институт обращения граждан максимально урегулировал правоотношения, возникающие между государством и заявителем. Вместе с тем, нельзя не отметить, что в целях совершенствования современного законодательства об обращениях, можно обратиться к историческому опыту нашего государства и рассмотреть вопрос об учреждении отдельного специализированного органа, на которого будут возложены полномочия по рассмотрению обращений граждан.

Право граждан на обращения в государственный орган и орган местного самоуправления включает в себя два аспекта: возможность активного влияния гражданина на деятельности конкретного органа публичной власти и способ восстановления нарушенных прав.

Видами обращений являются предложение, заявление, жалоба.

2. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления урегулировано большим числом нормативных правовых актов, среди них Конституция РФ, ФЗ № 59 и многие другие. При этом данное право регламентировано совершенно разнообразными актами, которые имеют свои особенности в зависимости от органа, в который подается обращение.

Обращения граждан подлежат рассмотрению в обязательном порядке. Срок их рассмотрения – 30 дней (20 дней), при этом такой срок может быть увеличен, но не более чем на 30 дней. ФЗ № 59 называет ситуации, когда обращение не может быть рассмотрено.

3. За нарушение порядка и сроков рассмотрения заявлений граждан должностным лицом государственного органа местное самоуправление несет административную ответственность, что является одной из гарантий осуществления конституционного права граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления. На сегодняшний день законодательство не предусматривает уголовной ответственности за нарушение порядка обращений граждан.

Также гарантиями реализации рассматриваемого права граждан является предусмотренное законом право граждан требовать возмещения им морального вреда в случае его нарушения, а также контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, предусмотренный ст. 14 ФЗ № 59.

4. Нарушаются чаще всего уголовно-процессуальное, жилищное и уголовно-исполнительное право. По вопросам реализации уголовно-процессуального законодательства поступи¬ло 12779 обращений, что составляет 30,5 % от общего числа заявлений. В этой группе наблюдается заметная тенденция к увеличению числа заявлений в связи с отказом в возбуждении уголовного дела - 2280 (в 2016 - 2133 гг.), А также необоснованностью привлечения к уголовной ответственности 1670 (в 2016 году, 1456 г.), Кроме того, в своих обращениях заявители указывают на следующие виды нарушений: органы предварительного следствия нарушают условия уголовного преследования; формализм разрешен; права жертв преступлений не полностью гарантированы. Большинство апелляций о нарушении правил уголовного процесса поступали из городов Москвы (1903), Краснодарского края (633), Москвы (599), Ростова (380), Свердловской (354) и Оренбургской (238) областей.