Сущность государственных и муниципальных контрактов

С целью применения и реализации в Российской Федерации международного и отечественного опыта осуществления государственных и муниципальных закупок был принят и вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон N 44-ФЗ).

В основу данного закона был положен системный подход к формированию и размещению заказов государственных (муниципальных) контрактов.

В данной статье речь пойдет об особенностях контракта в системе государственных (муниципальных) закупок.

Действующее законодательство содержит несколько юридических определений государственного контракта, при этом общее определение государственного контракта дано в Законе N 44-ФЗ, а определения видов государственных контрактов получили свое отражение в ГК РФ.

В ч. 8 ст. 3 Закона N 44-ФЗ государственный контракт, муниципальный контракт определяется как договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

В кратком виде понятие «государственные нужды» можно сформулировать следующим образом: государственные нужды — это признаваемые в установленном законом порядке потребности.

Как правило мнения ученых, занимающихся данным вопросом, расходятся: одни считают, что государственный (муниципальный) контракт представляет собой особый тип гражданско-правового договора, вторая группа ученых настаивают на том, что это, прежде всего, форма или этап размещения государственного (муниципального) заказа.

Как разновидность гражданско-правового с элементами административного договора его выделяют, например, Л.И. Шевченко, В. В. Балакин, а Н.Н. Заботина в целом считает введение этого термина неэффективным, так как он вызывает путаницу в понятиях и разногласия относительно своей правовой природы.

В Гражданском Кодексе Российской Федерации в отдельный параграф (§ 4, ст. ст. 526 — 534) выделены только вопросы поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, осуществляемые на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также аспекты заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.

Вследствие того, что государственные (муниципальные) закупки носят сложный многоэтапный характер, сосредоточенный на заключении и исполнении государственного контракта, это в свою очередь порождает на практике сложные правовые проблемы, связанные с определением правовой природы государственного контракта, его роли и места в системе гражданско-правовых договоров, правового статуса заказчика и участника государственных (муниципальных) закупок.

Для того чтобы понять сущность правовой природы государственного контракта, необходимо рассмотреть данное понятие как «систему знаний, т.е. как совокупность известных нам как основных, так и производных признаков, мыслимых в понятии предметов, а также знания о том, в каких конкретно формах существуют в действительности эти обобщаемые в понятии предметы». Таким образом, необходимо провести достаточно сложную, кропотливую аналитическую работу по изучению существующих доктринальных научных трудов и значительного массива правоприменительной практики.

Государственный контракт - это сложное юридическое понятие. В отечественной правовой литературе вопрос о его юридической природе носит дискуссионный характер. Концептуальные особенности государственного контракта, его правовая сущность рассматриваются учеными-правоведами с разных точек зрения. Можно констатировать, что проведенные в этой области исследования обнаруживают две принципиально разные позиции ученых. Первая позиция связана с рассмотрением государственного контракта как особого типа гражданско-правового договора, вторая — с анализом его как формы или этапа размещения государственного (муниципального) заказа.

Обратимся к первой позиции, согласно которой государственный контракт рассматривается как особый тип гражданско-правового договора.

«Юридическая природа государственного контракта далеко не очевидна. Учитывая же обширную сферу возможного применения государственных контрактов, находятся основания предположить, что государственный контракт как таковой является особым типом договора гражданского права».

Так, с точки зрения Л.И. Шевченко, государственный контракт - «это гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы»3. На административный характер государственного контракта также обращает внимание и В.В. Балакин, который считает, что «государственный контракт... обладает всеми признаками административного договора и одновременно имеет частноправовую окраску».

Муниципальный заказ по своему юридическому статусу не является государственным заказом, поскольку муниципальные образования представляют собой не государственную власть, а форму местного самоуправления. Несмотря на это его роль в развитии экономики муниципального образования, принципы его формирования, размещения и исполнения во многом схожи с государственным заказом.

Федеральное законодательство пока не дало единой, четкой трактовки понятия – муниципальный заказ. Поэтому в практических разработках муниципальных образований и субъектов Федерации понятию муниципальный заказ придается самый разнообразный смысл.

Конституцией РФ и федеральным законодательством на местное самоуправление возлагаются обязанности по обеспечению жизненно важных потребностей населения. Являясь юридическим лицом, муниципальное образование обладает его правоспособностью: владеет, пользуется и распоряжается обособленным имуществом, заключает сделки и несет ответственность по ним. От имени муниципального образования и действуя в его интересах, уполномоченные на то Уставом органы местного самоуправления или муниципальные учреждения вступают в многочисленные договорные отношения в качестве заказчиков и потребителей товаров и услуг. Оплата заказов осуществляется из средств местного бюджета. В целом ряде случаев муниципальное образование в части, оплачиваемой из средств местного бюджета, выступает созаказчиком услуг, предоставляемых коммерческими организациями населению. Набор и объем заказываемых товаров и услуг ограничивается размером местного бюджета, утвержденного представительным органом и доведенного до населения через СМИ.

Таким образом, муниципальный заказ можно определить, как поручение хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар), предназначенную для удовлетворения потребностей муниципального образования, связанных с реализацией законодательно установленных предметов ведения местного самоуправления, и оплачиваемую из средств соответствующих расходных статей местного бюджета и муниципальных внебюджетных фондов.

Как уже было указано ранее отсутствие Федерального Закона «О муниципальном заказе» и возложение разработки правил проведения открытого конкурса на представительные органы местного самоуправления привело в практических разработках муниципальных образований и субъектов Федерации к приданию самого разнообразного смысла не только понятию муниципальный заказ но и важнейшим элементам всей инфраструктуры рынка муниципальных закупок, а также разработке самых невероятных, искаженных и усеченных процедур проведения конкурсного отбора исполнителей муниципального заказа.

Подводя итоги и учитывая все вышесказанное, можно предложить следующее определение государственного контракта: это самостоятельный вид гражданско-правового договора, заключаемого органом государственной власти или органом местного самоуправления, учреждением, уполномоченным органом или организацией по результатам проведения юридической процедуры с лицом, выигравшим такую процедуру. Данная категория в представленном понимании, на наш взгляд, позволит прийти к универсальности использования как самой категории, так и ее признаков, а также даст возможность точно определить правовую природу контрактных правоотношений, складывающихся в процессе заключения и исполнения государственного контракта, в отраслевом законодательстве, в теории права и в судебной практике.

Мировая практика показывает, что муниципальные заказы яв¬ляются мощным фактором, влияющим на уровень развития экономики лю¬бой страны, независимо от степени участия государства в рыночных отноше¬ниях. В развитых странах муниципальные заказы широко используются как один из основных инструментов регулирования продовольственного рынка, элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики.

Представительный орган местного самоуправления осуществляет контроль за использованием бюджетных средств, предназначенных для выполнения муниципального заказа на основании предоставляемых ежеквартально комитет ответственным за экономическую политику муниципального образования сведений о выполненных муниципальных заказах, финансирование которых проводилось в рамках заключенных контрактов.

Таким образом, процедуру формирования, размещения и исполнения муниципального заказа можно назвать процессом муниципального заказа, который, должен являться составной частью бюджетного процесса муниципального образования.