Правовое регулирование недр и недропользования в Российской Федерации

Под землей находится часть земной коры, расположенная ниже слоя почвы, простирающаяся до глубин, которые могут быть использованы для геологических исследований и разработок без земной коры на дне поверхностных и водоемов и водотоков (недра). Законом Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 года № 2395-1 (далее – Закон о недрах) предусмотрена государственная собственность на подземные ресурсы и ресурсы, расположенные в недрах земли.

В соответствии с условиями лицензии полезные ископаемые и иные ресурсы, добываемые из недр, могут находиться в форме федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных форм собственности.

Лицензия – это документ, удостоверяющий, что его владелец имеет право использовать подземный участок в течение определенного периода времени в установленных им целях на заранее оговоренных условиях.

Самовольное использование недр признается самовольным использованием недр и влечет административную ответственность. В зависимости от состава правонарушения за нарушение законодательства о недрах может последовать уголовная или гражданско-правовая ответственность. 

Например, в соответствии со статьей 75 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10 января 2002 года (далее – Закон «Об охране окружающей среды») нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, имущественной, дисциплинарной, административной и уголовной ответственности являются гражданско-правовой ответственностью в случае причинения ущерба недрам. 

Гражданское законодательство также содержит положение о том, что лицо, причинившее вред лицу или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Общепризнанным условием гражданско-правовой ответственности является причинение вреда противоправным деянием нарушителя, вина нарушителя, причинно-следственная связь между действием (бездействием) нарушителя и наступившими последствиями. В таких случаях возмещение ущерба может быть добровольным или может быть произведено по усмотрению суда.

Отличительной особенностью ущерба почве является то, что она наносит ущерб природе и окружающей среде, а также обществу, и требует возмещения экологического ущерба. 

Согласно статье 4 Закона «Об охране окружающей среды», объектом охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, разрушения, уничтожения и иных негативных последствий хозяйственной и (или) иной деятельности является неотъемлемая часть природной среды, природных объектов и природных комплексов.

Таким образом, объект работы – общественные отношения, складывающиеся в связи с правовым регулированием недр и недропользования.

Предмет работы – нормы права и научная литература, характеризующие основы правового регулирования недр и недропользования.

Цель работы – на основе комплексного анализа правовых норм и научной литературы в области правового регулирования недр и недропользования в Российской Федерации изучить общую характеристику и особенности пользования недрами, а также выявить существующие проблемы и предложить пути совершенствования.

Следует отметить, что при определении правовой природы ученые выделяют внутренние основные характеристики правового явления и его внешние отношения. Обращение к понятию «правовая природа» обусловлено необходимостью детального описания конкретных юридических фактов, процессов или явлений. Кроме того, для понимания правовой природы автор исходит из значения термина «природа», под которым обычно понимают сущность, главный признак чего-либо. Определение сущности права означает нахождение положения правового явления в правовой системе путем определения специфических базовых характеристик правового явления .

Отношения по использованию и охране земель при пользовании недрами имеют сложную правовую природу, обусловленную конкретными обстоятельствами объекта его возникновения, а также особенностями природно-ресурсных и экологических отношений, к ним относятся.

Эти отношения, с одной стороны, представляют собой различные отношения в сфере землепользования и охраны, которые составляют основу тематической области земельного права и носят отраслевой характер, что подчеркивается в доктрине земельного права. 

С другой стороны, отношения между использованием и охраной земель при использовании подземных ресурсов являются неотъемлемой частью отношений природопользования, которые регулируются институтом комплексного права на природные ресурсы. Природа права пользования, рассматриваемого как правоотношение, представляет собой совокупность прав и обязанностей, которые принадлежат сторонам в особых отношениях в отношении пользования землей, недрами, водными ресурсами и др. 

Сложность взаимоотношений при использовании подземных ресурсов на использование и охрану участков влияет взаимозависимость объектов, которые они производят. Экосистемный подход к экологическим отношениям, включающий природоохранные правовые нормы, направлен на решение проблемы сохранения специфического характера земель и недр (с учетом того, что они входят в особый охраняемый объект – экосистему). Такой подход к реализации законодательства о отраслевых природных ресурсах находит свое отражение в установлении таких требований к осуществлению хозяйственной деятельности, направленных на предупреждение и ликвидацию негативных воздействий не только на компоненты природной среды, но и на использование и охрану отношений, являющихся основой конкретных отраслей, а также иных компонентов природной среды, а также иных компонентов окружающей среды. .

В качестве примера реализации экосистемного подхода в правовых положениях о взаимоотношениях между использованием и охраной подземных земель можно привести обязанность подземных пользователей, предусмотренную законодательством Российской Федерации о подземных ресурсах, вносить вклад в земельные ресурсы и др. Природные объекты, нарушенные при использовании недр в состоянии, пригодном для дальнейшего использования .

В свою очередь, Земельный кодекс Российской Федерации содержит более широкий перечень обязанностей для землевладельцев и неземлевладельцев, использующих землю в соответствии с экосистемным подходом. Осуществление этими лицами своих прав, в том числе на пользование минеральными ресурсами, должно обеспечивать выполнение ими своих обязательств по статье 42, в частности использование земли по целевому назначению, без ущерба для окружающей среды, в том числе земли как природного объекта; и предотвращение загрязнения, истощения, деградации, уничтожения, разрушения земель и почв и других негативных последствий для земель и почв. При использовании подземных ресурсов основополагающей особенностью отношений с использованием и охраной земель является их общественный характер . 

Для современных цивилизаций проблема сознательного регулирования их взаимоотношений с природой становится все более актуальной, поддержания благоприятной для человека окружающей среды и обеспечения возможности нормальной жизни и функционирования будущих поколений.

Важность охраны недр определяется особенностью недр как природного объекта, составные элементы которого образуются в течение длительного геологического периода, поэтому добываемые из земли минеральные ресурсы практически не возобновляются для человечества.

Рациональное использование подземных ресурсов (недропользование) и охрана подземных ресурсов в соответствии с законодательством являются комплексом важных задач научно-практической деятельности. Технический прогресс идет быстрыми темпами, и благополучие нынешнего и будущих поколений зависит только от того, насколько разумно и разумно осуществляется освоение природных ресурсов.

Следует отметить, что правовая охрана подземных ресурсов крайне необходима, поскольку рост добычи полезных ископаемых всегда должен сопровождаться возрастающей ролью законодательного регулирования в области охраны подземных ресурсов. Наши природные ресурсы, в частности подземные ресурсы, не могут существовать без серьезного и экономического подхода, обеспечивающего их рациональное использование и правовую защиту. Поэтому законодатели уделяют этим вопросам особое внимание .

Правовая охрана полезных ископаемых включает в себя контроль за правильным выполнением технологии и способов добычи и отсутствия залежей по геологическому строению, его характеристикам и свойствам залегания горных пород и полезных ископаемых (геологический контроль). Что касается технической правильности и технической осуществимости добычи полезных ископаемых, то для достижения наиболее полного использования месторождений полезных ископаемых (технический контроль).

Основной задачей геологического контроля является защита недр от нерационального использования полезных ископаемых, а также мероприятий по снижению потерь полезных ископаемых при добыче полезных ископаемых и в будущем при переработке.

Целью геологического контроля также должно быть обеспечение соблюдения горнорудными предприятиями установленного порядка проведения геологических работ. Основной задачей горнодобывающих предприятий является полное извлечение полезных ископаемых из недр промышленного значения. Однако полноценное использование этого направления ограничено уровнем развития технического потенциала на данном этапе. Для любого способа производства неизбежна возможность потери части добываемого сырья. С этой целью на законодательном уровне разработаны нормативы потерь полезных ископаемых. Поэтому регулирование в области использования и охраны недр осуществляется путем разработки нормативов эксплуатационных потерь полезных ископаемых .

Нормирование в области охраны недр имеет большое значение. Горнодобывающие компании имеют возможность не нарушать законодательство и не нести незначительных убытков, которых нельзя избежать в процессе добычи полезных ископаемых. Однако государство требует от недропользователей предотвращения потерь, превышающих стандарты.

Договоры являются универсальным средством обеспечения действительности законов и нормативных актов. В этой связи Закон Российской Федерации «О недрах», на наш взгляд, имеет существенный недостаток: в нем повсеместно используется понятие недропользования, но оно не построено цивилизованным образом, подземное пользование не очевидно, это связано с принятием закона о переходном периоде – в 1992 году, до принятия Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации. 

В литературе часто указывается, что преимущества договора перевешивают преимущества разрешений на недропользование, удобство защиты прав, широкие административные полномочия сторон договора, возможность изменения условий и привлекательность для иностранных инвесторов. В современных работах основной вывод содержит положение о том, что административно-распорядительный характер лицензионного договора как административного акта исчерпан. Улучшение этого порядка не приводит к положительному результату, который отказывается от этого порядка в пользу пункта контракта.

В мировой практике используются концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции. Правовая природа договора недропользования зависит от конкретного вида недропользования. Договоры недропользования могут применяться к договорам строительства и аренды.

Закон «О недрах» имеет ссылки на Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции». 

В соответствии со ст. 1 Закона «О недрах» Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» является неотъемлемой частью законодательства о недрах, касающегося регулирования отношений раздела продукции. 

Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» является комплексным законодательным актом, как прямо указано в его содержании, пункт 3 статьи 1: отношения, возникающие в процессе разведки и добычи минерального сырья, товарного деления. А также их транспортировка, переработка, хранение, использование, реализация или распоряжение иным способом предусмотрены договором о разделе продукции, заключенным в соответствии с указанным Федеральным законом. Права и обязанности сторон гражданско-правового договора о разделе продукции определяются в соответствии с Федеральным законом и гражданским законодательством Российской Федерации. Поэтому Закон тщательно распространяет гражданское право на отношения, возникающие из соглашения о разделе продукции .

Соглашения определены в пункте 1 ст. 2 рассматриваемого Закона - соглашение о разделе продукции (далее – соглашение) – это соглашение Российской Федерации о предоставлении коммерческим организациям (далее –инвесторы) исключительных прав на поиск, разведку на определенный срок, разработку минерального сырья и связанные с этим действия в недрах, указанных в соглашении, инвестор обязуется осуществлять эти работы за свой счет и на свой риск. Соглашение устанавливает все необходимые условия, связанные с использованием недр, в том числе условия и порядок раздела готовой продукции между участниками соглашения в соответствии с положениями указанного Федерального закона. Отсюда следует определение, что договор относится к виду договора подряда – традиционному и наиболее важному договору в реальном секторе экономики .

На основании проведенного исследования нами были сделаны следующие выводы.

Денежная компенсация включает предоставление финансовых ресурсов, восстановление нарушенных земель в первоначальные фонды воспроизводства участков недр, финансовое обеспечение мероприятий по возмещению убытков, в том числе упущенной выгоды, а также оплату иных дополнительных расходов, связанных с восстановлением природных ресурсов.

Эти принципы основаны на гражданско-правовых аспектах. Ответственность ответственного лица – это принцип полного возмещения, принцип ответственности юридических лиц и граждан, а также принцип солидарной ответственности за общий ущерб.

Для оценки выполнения проектного документа, в том числе в рамках прозрачности процесса, необходимо четко определить набор ключевых показателей для проектных решений, которые лягут в основу ответственности национальных надзорных органов в случае несоблюдения и контроля. Эти показатели должны быть легко проверяемыми и как можно меньшими, но достаточными для обеспечения качественной оценки хода осуществления проектного документа с учетом задач, рассматриваемых в настоящем документе. Также необходимо определить обязательства недропользователей по проведению авторского надзора (аудита) не реже одного раза в три года, но не более допустимых проектных показателей.

Однако действующее законодательство в области недропользования не предусматривает нормативной значимости основных проектных показателей, которые зачастую находятся в причинно-следственной связи, что нарушает логику нормативных правил и взаимосвязь между разработкой технических решений на объекте. Очевидно, что существует необходимость определения нормативного допустимого диапазона отклонений от основных показателей развития.

В некоторых случаях указанные ограничения могут привести к ненужным фрагментам инвентаризации на смежных участках с добавлением или участием объекта на аукционе в качестве отдельного объекта смежных запасов недр чуть более порога в 20%, но в некоторых случаях указанные ограничения могут привести к ненужным фрагментам инвентаризации на смежных участках с добавлением или участием объекта на аукционе в качестве отдельного объекта смежных запасов недр. 

Подводя итог, можно сделать вывод, что с учетом существующей правоприменительной и судебной практики, нормативные правовые акты по изменению и дополнению лицензии на пользование недрами нуждаются в дальнейшем совершенствовании, а также обязательном учете мнений пользователей недр. Только в этом случае законы и нормативные акты помогут достичь цели четкого и неукоснительного соблюдения условий пользования недрами, снижения количества нарушений условий лицензии, снижения доли недропользователей, при принятии решения о досрочном прекращении права пользования недрами, что, на мой взгляд, отвечает интересам обеих сторон в процессе пользования недрами.

Также нами были выработаны следующие рекомендации.

1. Одним из путей совершенствования взаимодействия государства и предприятий минерально-сырьевого комплекса является создание единой нормативно-правовой базы, обеспечивающей эффективное использование недр, что может быть достигнуто двумя путями.

Первый путь совершенствования нормативно-правовой базы – это увеличение количества и детализации подзаконных актов и административных регламентов. Второй подход является более перспективным и позволяет урегулировать отношения в горном праве на единой и системной основе и включить в один законопроект весь комплекс правовых норм, необходимых для разведки, разработки и освоения месторождений.