Проблемы применения административных регламентов в системе исполнительной власти РФ

Изучая нормативное закрепление задач по формированию государственной политики и функции нормативно–правового регулирования за федеральными органами исполнительной власти – органами специальной компетенции, необходимо подчеркнуть абсолютное отсутствие данных категорий в определении статуса высшего органа исполнительной власти – Правительства РФ, что делает необходимым вопрос о роли высшего органа исполнительной власти Российской Федерации в их осуществлении. Данная проблема получила оценку с позиций административно–правовой науки . Следует согласиться с мнением Д.М. Покидова, что понятие «выработка государственной политики» – это наиболее общая цель федеральных министерств, осуществляемая через аналогичные задачи и общие формы реализации. Эта задача впервые связывает стратегическое комплексное управление с проведением административной политики в установленной сфере» . Исходя из функциональной специализации федеральных органов исполнительной власти можно говорить о том, что федеральные министерства являются ведущими органами по реализации функции нормативно–правового регулирования в установленной сфере деятельности, наделены функцией по принятию нормативных правовых актов, и однозначно могут рассматриваться как органы, наделенные правотворческими полномочиями. Анализ действующего правового регулирования компетенции в части установления правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти может быть осуществлен посредством изучения статусных положений о данных органах, утвержденных Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ.  Исходя из основных положений, регламентирующих статус федеральных министерств, было установлено, что функция нормативно– правового регулирования присутствует в характеристике общего статуса данного вида федеральных органов исполнительной власти. Например, в Положении о Министерстве юстиции РФ сказано: «Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно–правовому регулированию в установленной сфере деятельности...». Кроме того, в ряде рассматриваемых документов нормативно–правовое регулирование (нормативное регулирование) указано и в числе задач федерального министерства.  Так, например, в п. 3 (п/п. 3, 4) Положения о Министерстве обороны РФ в числе основных задач данного органа: «нормативно–правовое регулирование в области обороны; нормативно–правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти» . В Положении об МЧС России нормативное регулирование названо в числе основных задач (п. 7, п/п. 4), а в числе функций этого органа: «разрабатывает и утверждает (устанавливает) нормативные правовые акты по вопросам, касающимся установленной сферы деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Далее следует значительный перечень документов, которые разрабатываются и утверждаются органом (п. 8, п/п 2). 

Административный регламент — официальный документ, регламентирующий предоставление государственными органами услуг гражданам и организациям.  Административный регламент исполнения государственных функций — обязательный для исполнения порядок действий (решений) органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленный на осуществление их полномочий в процессе исполнения государственных функций.  Административные регламенты должны четко определять круг обязанностей и прав органа власти, сферу его юрисдикции, раскрыть возможные формы внутренних взаимодействий различных органов власти между собой на всех этапах прохождения документов в процессе принятия решений.  Введение административных регламентов даёт как предприятиям, так и отдельным гражданам возможность осуществления контроля за процедурами рассмотрения их документов и обращений. Таким образом создается реальная база для прозрачности ведомства. В административном регламенте указываются:

перечень услуг;

должностные обязанности, права, ответственность государственных служащих;

должностной регламент государственного служащего.

Целью использования административных регламентов является решение определенных общих задач:

детальная регламентация деятельности государственных служащих;

обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти;

противодействие коррупции, снижение коррупциогенных факторов;

оптимизация деятельности органов исполнительной власти, повышение её эффективности. 

В сфере государственных таможенных услуг ФТС России является монополистом в ее институциональной, инфраструктурной и процедурно-технологических формах.  Таможенная служба России осуществляет функцию содействия торговли путем предоставления компаниям возможности использования упрощенных процедур, информирования заинтересованных лиц по вопросам применения таможенного законодательства и использования таможенных процедур, создания специальных технологических схем оформления товаров, ввозимых в рамках крупных инвестиционных проектов, привлечения к разработке правовых актов, использования мирового опыта в области взаимодействия с бизнесом при разработке и применении таможенных процедур.  Современные таможенные органы предоставляют услуги, уже ставшие традиционными, к ним, как правило, относят: информирование и консультирование участников ВЭД, выдача лицензий и разрешений для участников ВЭД таможенными органами, таможенный контроль. Исходя из положений административной реформы и внедрения нормативных правовых актов, касающихся предоставления услуг государственными органами необходимо создание сервисно-ориентированной таможенной системы, а также системы управления государственными таможенными услугами, что требует соответствующего методического обеспечения. На современном этапе развития таможенных органов для реализации подобных систем активно внедряется концепция административного регламентирования государственных таможенных услуг.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» административным регламентом является нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Такие нормативно-правовые акты выступают основой правового регулирования любой административной процедуры. Внедрение административных регламентов, которые являются составной частью организационного обеспечения исполнения основных функций современного государства, а также играют одну из важнейших ролей в вопросе качества предоставления государственных функций, играет существенную роль в построении эффективного государственного управления. На сегодняшний день административные регламенты являются единственными нормативными правовыми актами, регулирующими административные процедуры, которые содержат всю необходимую информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (сроки, перечень документов, основания для отказа, ответственность и порядок обжалования действия (бездействия) должностных лиц, контактная информация и пр.)  . Административные регламенты устанавливают преимущественно внутриорганизационные процедуры, а также опосредуют деятельность различных государственных органов (законодательных, исполнительных, судебных и т.д.). Они регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти, но которая ими непосредственно не регулируется. В настоящее время применение административных регламентов имеет ряд проблем, которые неразрывно связаны с эволюцией идеи административного регламента как одного из ключевых регуляторов управленческой деятельности, поскольку именно практика определяет основные тенденции развития этого правового института. Такие проблемы в последнее время вызывают большой интерес у исследователей, который, в первую очередь, вызван констатацией факта недостаточной эффективности действующих административных регламентов, а также пониманием того, что недостаток эффективности является следствием нерешенности ряда проблем, в том числе на теоретическом уровне. Можно выделить четыре группы таких проблем:

1) проблемы, которые возникают вследствие несоблюдения разработчиками установленных требований к структуре и содержанию административных регламентов;